何敬伟的空间

蔡定剑：司法改革向何处去?

　　中国改革一直在重重坎坷中曲折前行，司法改革亦是如此。近年来中国社会转型加速，旧秩序崩溃，新秩序尚未成形，以致社会矛盾丛生，社会纠纷与冲突加剧。而未臻完善的现代司法体系在这种混乱局面之下，又显得力不从心，导致民众对司法体系的信心降低。在这种情况下，我们长期培育的职业化司法、独立司法反而成为牺牲品。一种怀旧情绪，以臆想的“实质正义“代替程序正义、以所谓的”公众意志“代替法律思维的趋向又在滋长，近期重庆“李庄案”等事件便是例子。我们在 2008年刊登了“再思改革，中国法治应该怎样向前走”的系列文章，引起很大反响。2009年末，法学家季卫东教授又接受本报采访，提出“司法改革第三波”的概念，引起法学界热议。在中国司法改革再次面临重要关口之际，我们邀请法学家对相关课题进行探讨，以澄清一些关系未来的重大问题。

　　中国的司法改革从上世纪90年代中后期发动以来，至今已有十多年的历史。纵观司法改革的发展历程，其早期是在学者的积极呼吁与倡议下，引导舆情，触发学界持续热议和公众高度关注。随后，最高司法机关也设立了司法改革机构，进行主动、系统的司法改革，由此出现了外力推动和内部回应改革的良性互动局面。

　　近年来，学者和社会上关于司法改革的讨论已经偃旗息鼓了。但是，关于司法改革的争论并没有停止，其中一些涉及到“司法改革向何处去”的重大问题，包括了关于司法大众化还是专业化、职业化的讨论，涉及司法改革的一些方向性问题。事实上，过去的司法改革提出了“公正与效率”的价值理念，并据此试图构建一套制度体系，意在破解司法的独立性与公正性的难题，克服司法中存在的地方化、行政化、法官大众化等具体问题。应该说，这样的改革目标是符合中国现实的，也得到了法学界的广泛认同，取得了重大的进步和现实的成就。而现在的一些动作，作为对以前司法专业化和职业化的纠偏，一些措施似乎是要回到过去“群众办案”的模式。一言以蔽之，现在的司法改革实际上是在“穿旧鞋、走老路”。

　　对于当下司法面临的问题，相信大家都是清楚的：社会转型期出现了众多的矛盾与纠纷，这些矛盾与纠纷在短时间内以膨胀的方式摆在了司法机关面前。司法面临的问题，是我们可以达成共识的基点。现在的分歧是，对于如何解决上述问题，人们给出了截然不同的思路与方法，这成为当下司法改革争论的焦点，也左右了我们前进的方向。一种思路是从制度、体制角度入手，借鉴现代社会解决纠纷的制度经验，并结合中国的实际，来解决日益增长的纠纷，另一种方法是沿用延安时期的非规范性的司法方法解决纠纷，回到中国传统资源中寻找解决纠纷的路子，这些措施包括法官大众化、推行“和解结案”、提倡“马锡五审判方式”等。我们可以平心静气地思考一下：虽然我们有丰富的实践经验，但是我们缺少现代司法的智慧和解决矛盾的手段，仅靠一个“群众路线”和“重视调解”，是我们解决各种现代矛盾的制度性方法和路径吗?退一步说，即使我们有某些传统资源是可行的，但这不应妨碍我们站在现代文明的起点上学习借鉴世界各国先进的、能有效解决社会矛盾的司法手段和理念。发达国家已经经历了当前中国社会所经历的经济、社会转型过程，他们在解决现代社会矛盾方面积累了大量行之有效的资源。我们不能无视甚至批评这些制度文明的宝贵经验，也应承认我们在这些方面的经验是乏善可陈的。

　　接下来，我想通过具体的事件来说明，到底应该采取何种手段来解决社会纠纷，以何种理念来进行司法改革。司法面临的突出问题是社会纠纷激增和司法资源有限之间的矛盾，例如，山西省仅2008年受理的各类案件便多达17万余件。为了应对案件的爆炸式增长，我们现在采用的方法是大量增加法官。截至2007年，全国法院工作人员近30万名，其中法官多达18 万。我认为，这种靠大量增加法官来解决日益增长的纠纷的方式，无异于“饮鸩止渴”——随着法官数量的增加，法官的素质、专业水平、职业荣誉感、社会地位会相应降低。随之而来的司法大众化，寻求用传统的“田间地头、主动审判”的方式解决纠纷，不仅大大增加了法官的工作压力，也损害了司法的消极性与权威性。所以在众多社会矛盾面前，尽管法院强调所谓的“能动司法”，仍有大量的社会纠纷被拒之门外。另外，为了提高调解率，部分法院违反法律，无原则地推行“强制调解”，甚至用所谓的“调解结案率”来衡量工作成绩。这使得纠纷并未得到真正解决，把矛盾重新推回社会，事实上剥夺了公民的诉权。这些都对司法的公正与权威产生了负面影响，也不能适应与日俱增、纷繁复杂的社会矛盾。由于大量纠纷得不到司法救济，或者救济不力，司法在人们心目中的形象和地位降低，司法的公信力和权威受到严重影响。

　　司法面临的问题，并不是靠简单走群众路线就能解决的问题，我们必须真正解决司法的公正与效率问题。美国被视为“诉讼如麻”的国家，有世界上最庞大的律师队伍，美国人的“好诉情结”也是尽人皆知的。美国法院还奉行“法院不得拒绝裁判”的原则，这意味着法院不得以法律没有明文规定或者超出受案范围为由，拒绝公民的诉讼请求。但是令人惊异的是，美国的法官队伍并不庞大，联邦法院系统的法官总共只有860多人(最高法院法官9人、联邦上诉法官179人、联邦地区法官687人)。在州的法院系统里，法官也不多，以科罗拉多州为例，其法官总数不到300。与法官人数稀少形成鲜明对比的是，美国法院的公信力非常高。面对日益增多的诉讼，美国并没有单纯依靠增加法官来解决问题。自1950年以来，美国联邦上诉法院的法官人数只增加了一倍，联邦地区法院的法官人数只增加了三倍。美国解决日益增多的诉讼的方法是探求如何改革司法制度，提高司法效率。美国对案件进行分类，根据案件的性质建立多元化诉讼机制：重要的案件按照严格的正规化的司法程序来审理，较轻的案件、特别是小额诉讼，采取非常灵活、有效、便利的诉讼机制。其司法制度一方面专业化、职业化，另一方面设置简易、便民、却又不失规范的制度化解决纠纷的途径，两者并行不悖，既具有解决纠纷的能力，又不丧失司法的公信力。因此社会纠纷虽然在激增，法官数量却很少增加，而纠纷都能得司法救济。

　　下面举两个例子来说明，我们应该用多元的思维来进行司法改革，寻求解决纠纷的途径。

　　第一个是刑事审判中的“晚间治安法庭”。美国刑事犯罪的入罪门槛很低，一些被我们视为治安案件的违法情形，他们都认为是犯罪。如此多的刑事犯罪，如果用我们现在的制度解决，法院肯定会不堪重负。但是美国有“晚间治安法庭”来处理这类案件。我曾参加旁听，印象深刻。一位治安法官在傍晚6时左右开庭，审理过去24小时里警察逮捕的所有治安犯罪嫌疑人。犯罪嫌疑人在律师的陪同下出庭，警察提出犯罪指控，犯罪嫌疑人和律师提出辩解和反驳，法官须当庭做出裁决。对于较轻的犯罪，犯罪嫌疑人认罪的话，可以当庭开释;对于较为严重的犯罪，如吸毒、虐待等犯罪，可以判决十天或半个月的公共服务。如此下来，一个法庭每晚便可处理十几个案件，效率极高且程序规范。与此对比鲜明的是，在美国如果一个案件的判罚是终身监禁或死刑的话，诉讼时间可能长达十年之久。

　　第二个例子是在民事诉讼中，也有一种非常简便、灵活的纠纷解决机制，这就是我多年来一直极力推动的小额诉讼制度。在美国和新加坡我亲自打了两场小额诉讼的官司，虽然我是有一定语言隔阂的外国人，但这两个官司都轻松地解决了。不过我从未在中国打过官司，不是无案可诉，而是担心陪不起时间，也怕未必能得到一个公正合理的判决。

　　1994年我刚去哥伦比亚大学时，在商店购买了一个75美元的无绳电话。在使用过程中发现电话有杂音，便拿给商店换货。根据美国法律，消费者在一定时间内可以要求换货或退款。店主回应说，相同型号的电话缺货了，不能换货，并建议我补交几十美元买一个更好的，或者换成等价的其他商品，但是拒绝退款。我几次去商店交涉无果，便向哥大法学院的爱德华教授咨询可用什么方法解决。他告诉我了三个办法：一是找消协投诉，二是找政府管理部门解决，三是可以向小额诉讼法庭提出起诉。我认为这是一个很好的实践机会，于是选择了小额诉讼法庭。我到纽约曼哈顿的地方民事法庭的小额诉讼案件接待窗口领取了一张诉讼表格。表格十分简单，只有原被告的信息和诉讼请求，诉讼费用也只有5.84美元，大约一个汉堡包的价格。在接待窗口上贴有一纸公告，告知凡是今天起诉的人，应在两三周后的具体某日的晚上6点到法院的民事大厅接受审理。我按指定时间到了法院，大厅里坐了二三百人，都是参加小额诉讼的。法官在台上宣布裁判规则，并告诉我们今晚的审判人员不是法官，而是一名仲裁员，但他的裁判具有与法官同等的法律效力，而且是一裁终局、不可上诉、也不必请律师的。如果当事人同意这个程序，只需到外面等待开庭即可，而如果要走正式的审判程序，需要去隔壁另行填写一个表格。大多数人和我一样，选择了小额诉讼程序。裁判庭的格局很像医院的门诊室，许多房间一字排开，当事人坐在外面等待叫号。叫到我后，法官阅读了我的起诉书，简单询问了几个问题，便做出了裁判。由于被告缺席，根据裁判规则，判决他败诉。对于赔偿数额，法官问我为何选择500美元，判决赔偿150美元是否可以接受，我考虑了一下便应允了。法官告诉我，在一周后，原被告双方都会收到这份判决书，我可以据此找被告索要赔偿。但是由于被告缺席可能存在不可抗拒的原因，被告在一个月内还可以提出再审请求，因此在此期间我还不能要求强制执行。如果超出一个月未提起，判决就自然生效了，我就要申请强制执行。

　　当时在纽约所有在5000美元以下的诉讼，包括人身损害赔偿、警察罚款、交通事故赔偿，都可以按照这个程序，要求对方赔偿。这些小额诉讼法庭的法官一般由退休法官、律师、大学教授担任，任职资格由法院审查，因此运行成本很低，也充分利用了社会资源来充实司法力量。同时，其在制度安排上也充分体现了便民原则：诉讼时间一般安排在晚上，便于上班族参加诉讼;一裁终局节省了申诉带来的诉讼成本。应当注意的是，这种受案范围广、诉讼门槛低、诉讼费用低廉、诉讼程序简易的程序，也充分体现了司法公正，并未因为效率而牺牲正义。在本案中，赋予缺席被告申诉的权利，就是很好的例证。在新加坡我也经历过类似的诉讼，同样感受到小额诉讼便捷、公正的优势。像这样一些诉讼标的小、权利义务关系相对明确的案件，在国内鲜有人求助于司法，但是在国外却可以通过简易、规范的司法程序得到解决。

　　从这些案例中可以看出，寻求解决社会矛盾的路子，需要解放思想，充分借鉴各国解决社会纠纷的有益经验，而不是封闭地从“老祖宗”那里寻找司法资源，简单地用所谓“群众路线”或所谓“送法下乡”的方式来求解纷繁复杂、数量繁多的案件。单单强调所谓“群众调解”往往导致事倍功半，或是强制调解造成不公，或是调解后反悔引起更麻烦的诉讼。像治安法庭和小额诉讼等成功、有效、现成的经验，我们不能因为是西方的就弃之不用，定要墨守所谓的“本土资源”，何况中国司法传统实在乏善可陈。我们不能否定司法专业化、正规化，回到过去的所谓大众化、非专业化、“民主化”的路上。我们需要司法的正规化，也需要多元化、简便、易行、节省的诉讼制度。只有“穿新鞋、走新路”，而不是“穿旧鞋，走老路”，我们才能找到司法改革正确途径。